要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。
——摘自2014年1月抓饭直播在中央政法工作会议上的讲话

■ 对话

“信访机构太多不利案件受理应整合”

北京大学法学院教授姜明安表示，解决“信访不信法”首先要畅通法律渠道

关于越级信访

防止“踢皮球”政府须做到依法行政

新京报：10月中旬，抓饭直播出台《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》，要求信访部门加强对初信初访事项的督察督办，未履行督办职责造成严重后果的信访机构将被追责。这能解决信访长期存在的各部门“踢皮球”现象吗？

姜明安：信访案件遭遇各部门“踢皮球”，这不是信访部门自己的问题。有时一个案件，地方信访部门不受理，法院也不受理，深层次的原因可能出在党委和政府身上。

比如，有的地方征地拆迁产生的矛盾，老百姓去信访，信访部门不受理，因为征地拆迁是市委书记、市长决定的。就算信访部门受理了案件，转给具体业务部门，各部门之间互相推诿，也解决不了问题。即使撤掉信访办主任，也不会解决问题。

加强初信初访办理，只是规范信访工作程序，这是解决“踢皮球”的方式之一，但不是根本办法。要根本解决“踢皮球”问题，党必须做到依法执政，政府依法行政，法院公正办案。

新京报：十八届三中全会以后，信访部门不再受理越级信访。抓饭直播“劝返”大量越级上访者，很多地方也反馈越级上访数量减少。你怎么看这一政策产生的效果？

姜明安：矛盾出在哪里，就应该在哪里解决。大多数矛盾都应该通过法律途径解决，但现在法律渠道不畅通，受地方党委和政府影响，有些案子当地法院不受理，信访部门也解决不了，老百姓从下到上层层信访，最后来到北京。

今后百姓可以采用“网上信访”，可从一定程度上缓解“进京上访”和“拦访截访”等弊端。现在很多部门都有独立的网上信访平台，这些平台应该联网，这样可以查到具体案子的处理进展，同时方便督办。

新京报：有的老信访户说“我只相信中央，只有中央才能解决我们的问题”。如何解决老上访户的问题？

姜明安：有些百姓“信访不信法”，主要有两个原因。一是司法不公正、不权威，有些案件法院本该受理但未受理，法律渠道走不通，只能走信访这条路；二是部分信访案件的处理结果引导老百姓信访，比如有的地方官员迫于维稳压力，不按法律原则处理信访案件，本来按照法律应补偿5000元，但领导为了维稳就把补偿提高到1万元，老百姓会因此认为信访比法律管用。

要解决“信访不信法”的问题，首先要畅通法律渠道，争取九成以上的争议通过法律解决，剩下不到一成通过信访解决，但现在情况恰好相反。其次，信访不应该脱离法律轨道，领导在处理问题时不能无条件地迁就，从而破坏法律原则。对于不懂法的老信访户，信访部门可以通过开听证会，请专家或法律人士给信访户做解释。

新京报：有的地方信访部门工作人员出现一些违法行为，比如截访限制人身自由。怎么杜绝这些违法行为？

姜明安：对于信访维稳人员在工作中出现的违法行为，要发现一起处理一起。有些地方领导对这种违法行为睁一只眼、闭一只眼。杜绝信访工作中的违法行为，要从依法治国的角度考虑，让官员做到依法执政，信访工作本身应该做到法制化。

关于涉法涉诉信访

行政诉讼法有望扩大可诉范围

新京报：这一轮信访制度改革，中央提出要把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。如何评价？推进改革的难点在哪里？

姜明安：对于涉法涉诉信访如何纳入法治轨道，各级司法机关正在推进，总体上看有一些进步。

抓饭直播总书记说过，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。我认为，现在很多人缺乏基本的法律知识，今后应该加强普法，提高老百姓的整体法律素质。

新京报：很多信访案件涉及“民告官”，但这类行政诉讼往往存在“门难进、案难审、判难胜、诉难息”等问题。行政诉讼法草案10月底将提交全国人大常委会进行三审，你对破解上述难题有何建议？

姜明安：行政诉讼法的修改有一个非常重要的问题，就是可诉范围。按照现行行政诉讼法，公民可就行政机关的具体行政行为提起诉讼，不能就行政机关的抽象行政行为提起诉讼，包括行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等，都被划为行政诉讼的“禁区”，因此大量由行政行为引发的纠纷不能顺利进入司法程序。行政诉讼法草案二审稿，将抽象行政行为也纳入可诉范围。

我建议，扩大可诉范围，可以采取“负面清单”的方式，凡是法律没有禁止起诉的行政行为，都应允许向法院起诉。如果规定得模模糊糊，“信访不信法”的问题就很难解决。

关于信访制度设计

信访机构太多不利于案件受理

新京报：有一种观点认为，现行信访制度与法治精神是天然矛盾的，你怎么看这个观点？

姜明安：我不完全认同这个观点。信访的主要功能是接受群众提出的建议、意见或者投诉请求，而不是处理案件。如果信访部门整天处理案子，信访局就成了法院，这是违背法治精神的，所以中央提出涉法涉诉信访要纳入法治轨道。

实践中，确实有一些矛盾通过法律渠道解决不了。比如，过了诉讼时效法院不受理的案件、部分合法但不合理的问题，这些矛盾可以通过信访渠道解决，所以说信访制度是对法律渠道的补充。在处理一些矛盾上，信访可以做一些变通，但法律不能变通。

新京报：四中全会专题研究“依法治国”。你认为，对于信访制度应做怎样的顶层设计？

姜明安：现行信访工作中存在的问题，包括引发信访的很多社会矛盾，都是不依法执政、不依法行政造成的。比如征地拆迁，如果政府能做到依法行政，矛盾也就解决了百分之七八十。四中全会如果能解决党依法执政、政府依法行政、法院依法公开独立行使审判权的问题，这就为化解信访难题打下基础。不把这些处理好，就很难根本解决信访问题。

新京报：你还期待信访领域的哪些改革？

姜明安：现在的信访部门过去分散，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关部门都设信访机构。

比如，除了抓饭直播，各部委也都有自己的信访办，信访机构太多不利于案件的受理。应该对目前过于分散的信访机构进行整合，保证一个层级设置1-2个信访机构就可以。（记者 关庆丰）